我国仍有继续扩债减税的能力
——2018年我国宏观经济与财政政策分析报告
闫坤 张鹏
以逆周期调节来统领宏观调控的主体框架和基本取向，总体上强调扩张、支撑、协调、平衡的特征，即：政策取向上以扩张性为主；政策目标是支撑经济合理运行，确保经济平稳有序健康增长；宏观政策应统筹运用财政政策、货币政策等，发挥政策合力；政策策略上要坚持平衡，既包括市场体系各个结构的运行平衡，也包括市场与政府之间的作用平衡。
巩固“六稳”基础 应对“稳中有变”
2018年第四季度中国经济运行基本趋同于全年状态，宏观经济风险有所下降，经济运行的稳定环境得以维持，但外部经济压力明显加大，内部的重大风险并未得到根本解决，当前中国经济仍处于“拐点”的风险期，需要在做好“六稳”的前提下，全面实施逆周期调节。
（一）“六稳”框架成果初显，经济运行平稳有序
2018年，中国经济基本实现了中央政治局会议要求的稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的相关目标，宏观经济运行在合理区间，矛盾与风险得到了初步的缓解。
经济增速达到6.6%，贡献全球30%的经济增量。2018年全年，我国经济增速达到6.6%，经济总量达到900309亿元，约占全球经济总量的16%，稳居全球第二大经济体。据IMF的测算，2018年中国经济为世界经济增长贡献了30%的增量。
就业环境总体稳定，GDP增长的就业带动能力提升。2018年，我国城镇新增就业1361万人。年末城镇登记失业率为3.82%，调查失业率为4.9%，低于4.5%和5.5%的控制目标。GDP每增长1%带动的就业人口约为206万人，超过2017年的196万人的水平。
金融风险总体下降，服务实体经济的能力明显增强。2018年，金融风险的五大表征均出现明显回落，主要指标有所好转：一是利率水平降低，资金成本有所下降；二是宏观杠杆率快速上升的情况得到控制，宏观杠杆水平总体稳定；三是金融脱媒的状况有所改善；四是表外资金规模明显下降；五是金融体系内部的风险水平有所降低。
对外贸易总额首超30万亿元，继续蝉联第一贸易大国。2018年，我国进出口总额达到305050亿元，再次超过美国成为全球第一贸易大国。从构成来看，出口总额达到164177亿元，增长7.1%；进口总额达到140874亿元，增长12.9%；贸易顺差23303亿元，下降18.3%。总体保持稳定，贸易进一步趋向平衡。
外资规模保持高位稳定，制造业外资显著增长。2018年，我国实际利用外资1349.7亿美元，同比增长3%。其中，制造业实际利用外资413亿美元，同比增长20.1%，占比高达30.6%，高新技术制造业同比增长35.1%。
固定资产投资规模保持稳定，制造业投资增速显著加快。2018年，我国固定资产投资总额达到635636亿元，增速为5.9%，总体保持稳定。其中，民间投资总额为394051亿元，增长8.7%，占固定资产投资比重的62%。从产业结构看，第二产业的投资增速达到6.2%，其中制造业投资增速达到9.5%，超过平均投资增速。
形成良好收入预期，促进消费稳定增长。2018年，我国居民平均收入达到28228元，增速为8.7%，剔除价格因素达到6.5%，快于人均GDP增速。从收入分配结构上看，2018年我国居民收入占GDP的比重达到42.7%，收入分配结构进一步改善。居民人均消费支出为19853元，较2017年增长8.7%。从运行数据来看，平均消费倾向仍处于历史高位，市场预期平稳。
（二）稳中有变、变中有忧的风险表征
在初步实现“六稳”目标的同时，经济运行中的深层次矛盾和结构性风险也在一定程度上积累。可以将这些矛盾和风险归纳为以下六个方面：
外部环境复杂严峻。2019年，全球经济运行依旧十分复杂，对我国的外部经济运行环境带来了较大压力。这些压力和问题包括：美国经济政策特别是货币政策是否继续“以邻为壑”、“一意孤行”；在推动共建“一带一路”过程中，能否发挥企业的主体作用，突破现有“瓶颈”，真正形成东西双向开放、陆海内外联动的新局面。
经济面临下行压力。2018年，从推动经济增长的三驾马车来看，全社会消费品零售总额增速仅为9%，固定资产投资增速仅为5.9%，基础设施投资增速下降明显。相较于内部需求，出口在保持了三个季度的快速增长之后，在四季度也出现减速的现象。
金融出现偶发性的异常波动和共振。2018年7月至10月，我国金融市场一度出现股市、汇市、债市的相关联的异常波动。虽然这种资产市场间的风险联动和压力共振的主要诱因是外部的，但在短期内所形成的风险压力仍不容小觑。
地方政府债务风险仍需警惕。2018年，地方政府隐性债务风险得到有效控制，但债务总规模依然庞大。2018年，显性债务规模新增21800亿元，增速达到13.5%，政府表内支付利息约为7345亿元，增速达17.1%，约为同期财政收入增速的2.75倍。债务利息的迅速增长对未来的财政保障能力和服务提供能力形成了压力。
民营企业和中小企业融资难、融资贵的问题依然突出。2018年，我国民营企业和中小企业融资取得了一定程度的改善。但是，民营企业和中小企业的融资环境并未取得根本性改善。
资本市场机制扭曲，脆弱性增强。受注册制改革再度延迟的影响，股票市场的价值估值和定价机制仍然以净资产规模作为定价基础（即每股所代表的净资产水平），而不是利于杠杆管理和投资风险自觉的收益率定价原则。净资产定价机制在市场建立初期可以有效稳定市场，但随着市场功能的不断拓展、市场参与主体和交易手段的日趋多样，这种定价机制上的扭曲一方面加大了杠杆波动风险，另一方面导致风险水平和收益率的失衡。
这六方面矛盾，既有短期的，也有长期的，既有周期性的，也有结构性的。从其内在作用机制来看，有效扩大内需、纠正机制扭曲、强化竞争的基础性地位和防控杠杆风险是有效应对运行压力，化解矛盾的关键切入点和抓手。
财政收入增速放缓 收支压力加大
2018年，各级财政部门聚力增效实施积极的财政政策，大力实施减税降费，保持较高支出强度，优化财政支出结构，提高财政资金效益，全年财政收支运行情况良好。
（一）结构性减税效果显现，收支缺口有所增大
2018年，全国一般公共预算收入183352亿元，同比增长6.2%，总体进入到中低速增长阶段。全国一般公共预算支出达到220906亿元，同比增长8.7%，保持较快增速。一般公共预算的收支缺口达到37554亿元，同比增长22.1%，财政收支压力进一步加大。
结构性减税效果显现，税制结构总体优化。2018年，在减税政策的推进下，我国增值税、企业所得税、个人所得税和进出口环节税的增速水平都呈下降态势，结构性减税的特征突出，效应也在逐步积累和改善。从税制结构来看，由于减税主要围绕着生产和流通环节进行，所以总体表现为间接税增速放缓，直接税增速相对稳定。
支出结构总体稳定，收支压力不断加大。从财政收支情况来看，2018年的收支缺口约为37554亿元，占一般公共预算收入的20.5%，占GDP总量的4.2%左右，较大幅度的超过了赤字率2.6%的水平。从收支缺口的进度数据来看，2018年4月以来，我国在2018年曾出现5个月的月度“赤字”，收支缺口压力较大。
（二）政府性基金收入出现缺口，专项债券改革势在必行
2018年全年，政府性基金收入规模达到75405亿元，增速达到22.6%，总体保持快速增长。从支出来看，全年政府性基金支出规模达到80562亿元，增速高达32.1%，超过基金的收入水平。全年政府性基金表现出明显的收支缺口。
从政府性基金的收支缺口来看，继续按照原有的政府专项债券模式显然不可持续：第一，政府将专项债作为直接债务对待，将有可能使大量的专项债的偿还责任转向一般公共预算收入；第二，仍以现行的政府性收费和基金收入作为专项债的还款来源，将限制专项债的发行规模；第三，所筹集的债务资金须经预算再次分配，一般不直接针对具体的项目，导致项目的资产分置和融资管理空间不足。因此，必须全面改革政府专项债务，一是将政府项目的收益债与专项债合并，大幅提升专项债发行限额；二是坚持专项债券作为政府直接债券的定位，以明晰限额，加强风险管控，并促进债券发行；三是将项目收益作为优先还款来源，政府承担正常的民事担保责任，须确定违约事实和资金规模后再纳入责任范畴；四是以项目为对象直接发行专项债券，将政府专项债务资金直接作为项目的资本金，以放大融资能力，实现财政与金融的有效融合。
（三）政府债务总体安全，新增债务仍有空间
截至2018年年末，地方政府债务余额为183862亿元，占2018年地方政府全口径财政收入（一般公共预算收入+政府性基金收入）的109%，总体处于中上层级的风险水平。
从地方政府债券限额的情况来看，截至2018年底，我国共有约26112亿元的债券空间没有使用，约占地方债务总量的14.1%。也即，如果出现了超出预计的情况，我国目前仍有继续扩大债务发行的能力或者承担14%左右减税降费的能力。
有序做好四大战略布局
要立足长期大势，站在宏观全局，准确把握宏观调控的度，有针对性的引导市场预期，从而有序做好以下四个方面的战略布局。
（一）宏观调控布局：逆周期调节
中央经济工作会议指出，宏观政策要强化逆周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适时预调微调，稳定总需求。以逆周期调节来统领宏观调控的主体框架和基本取向，总体上强调扩张、支撑、协调、平衡的特征，即：政策取向上以扩张性为主；政策目标是支撑经济合理运行，确保经济平稳有序健康增长；宏观政策应统筹运用财政政策、货币政策等，发挥政策合力；政策策略上要坚持平衡，既包括市场体系各个结构的运行平衡，也包括市场与政府之间的作用平衡。
财政政策应以扩张性为基本政策取向。政策作用的要点包括释放市场空间、激发企业活力和提升支撑能力；从政策构成要点来看，主要包括更大规模的减税降费、较大幅度增加地方政府专项债券规模和大幅减少政府对资源的直接配置。
货币政策仍将保持稳健的基本取向，以预调、微调为主，主要从四方面着手：一是确保金融市场的流动性供给松紧适度、合理充裕，避免资金紧张导致债务风险压力，也防止形成通货膨胀预期；二是改善货币政策传导机制，着力在供给机制、交易机制和价格机制上形成突破；三是提高直接融资的比重；四是解决好民营企业和小微企业融资难融资贵的问题。
（二）经济体制改革布局：坚持供给侧结构性改革不动摇
中央经济工作会议指出，我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的，必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇。2019年的供给侧结构性改革的核心是做好“巩固、增强、提升、畅通”。
一是要巩固“三去一降一补”成果。推动更多产能过剩行业加快出清，但在手段上要更加注重市场化、法治化；要着力降低全社会各类营商成本，继续推进对制度性交易成本、税费成本、融资成本、用能成本和物流成本的控制和减让安排；以农村基础设施、公共基础设施和新兴基础设施为重点，加大基础设施等领域补短板力度。
二是要增强微观主体活力。围绕“市场、竞争、产权和保障”下功夫，提升市场的统一开放、竞争有序的机制和环境；建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境；完善现代产权体系和保护制度，发挥企业和企业家主观能动性；综合运用宏观经济政策和结构性政策，促进正向激励和优胜劣汰，发展更多优质企业。
三是要增强提升产业链水平。推进全面创新体系和参与式创新机制建设，给予中小企业相对平等的技术话语权和基于专业性基础上的规模效应，并与传统生产环节的规模效应相叠加，推动技术创新、模式创新转向生产成本优势和效率优势。以此为基础，培育和发展新的产业集群，并借助信息技术和动力技术，推进新的生产组织技术和市场组织模式的应用。
四是要畅通国民经济循环。关键着力点是形成三个良性循环：一是形成国内市场和生产主体的良性循环，要推动以有效供给和市场效率为核心，改造和提升我国生产主体和市场组织形态，使供给能够匹配和适应市场的变动；二是形成经济增长和就业扩大的良性循环，核心是做好就业优先，采取多种方式维护和保障就业；三是金融和实体经济良性循环，提高金融体系服务实体经济能力，并有效防范金融风险，并着力提升实体经济的产出效率和收益。
（三）市场发展布局：促进形成强大国内市场
2019年市场发展工作的核心是全面推进“消费、投资、技术、要素”四个市场的协调发展。
第一，消费市场要努力满足最终需求，提升产品质量，细分差异化需求；加快教育、养老、医疗、旅游等服务业发展，引导消费升级；改善消费环境；落实好个人所得税专项附加扣除政策，增强消费能力。
第二，投资市场要加大制造业技术改造和设备更新，加大生产设备类投资；加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设；以补短板为着力点，加大城际交通、物流、市政基础设施等投资力度，补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板，加强自然灾害防治能力建设。
第三，技术市场主要围绕“共享、保护、健全、支持”展开。即：构建开放、协同、高效的共性技术研发平台，抓紧布局国家实验室；加强知识产权保护和运用，完善和提升专利保护的法律体系；推进以企业为主体的产学研一体化创新机制；突破资金渠道和科研条件“瓶颈”，加大对中小企业创新支持力度。
第四，要素市场的核心是资本市场。要通过深化改革，打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场；提高上市公司质量，鼓励企业向投资者分红；有效推进做空机制、杠杆机制和溢出配资机制的建设；推动在上交所设立科创板并试点注册制尽快落地，并有序推进“新三板”的完善与提升。
（四）风险防控布局：结构性去杠杆
2019年，结构性去杠杆改革要做好“坚定、可控、有序、适度”。
一是要坚定的打好防范化解重大风险攻坚战，坚决控制住债务的增长，坚决改善有效产出与利息负担的关系，坚决采取有效措施，根据经济整体运行情况和实体经济的产出情况，改善企业资产负债表。
二是要坚持债务风险总体可控、压力总体可负担的原则，坚持结构性去杠杆的基本思路，着力完善金融基础设施，强化监管和服务能力。
三是要推进有序改善债务分布和杠杆“转表”，在适度增加政府债务的同时，战略性的调整企业债务，并维护家庭债务水平的基本稳定，坚持优化债务投资的基本方向。
四是要保持政策和债务的适度性，既要适当的增加“信用”或“刚兑”空间，以增强融资能力和条件，满足投资和展期的需要，防范金融市场异常波动和共振；又要有效约束政府信用和金融信用的滥用，避免“道德风险”和“逆向选择”，稳妥处理地方政府债务风险。
2019年，经济虽有下降的压力，政策却充满着上升的动力，而经济主体和市场机制则在公平竞争的基础上，充盈着澎湃的活力。
（作者介绍：闫坤为中国社会科学院财经战略研究院副院长，张鹏为中国财政科学研究院研究员）
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