我国经济步入中高速增长的新常态、电力需求放缓，进入了全面深化改革的关键期。分布式、智能电网、电动汽车、用户储能、需求响应和能源互联网等各种新生事物不断涌现并得到快速发展。为适应新形势下的发展需要，“十三五”时期亟须对电力规划进行革命性调整和创新。我们必须以重大问题为导向，抓住关键问题深入研究思考，着力推动解决我国能源电力发展面临的一系列突出矛盾和问题。
“十三五”电力规划面临的新形势
经济新常态给传统电力规划模式带来挑战。当经济发展进入新常态后，尤其未来一段时期我国将大力推进经济转型升级，加快化解产能过剩，限产关停高耗能产业，第三产业比重将持续上升，电力需求增速将会有较大回落，单纯数量扩张的电力规划模式将使电源利用效率不高问题更为突出。我国电力规划应适应新常态，树立系统协调的规划理念，从根本上转变单纯依靠扩大规模满足电力需求的思路，合理规划好各种发电能源和输配电容量，以更清洁、高效、可持续性发展的方式满足安全供应。环境保护和碳减排将成为电力规划的硬约束。过去很长一段时期，环境保护只是规划的“软约束”，执行效果不理想。自“十一五”开始，二氧化硫排放总量削减率成为约束性指标，“十二五”新增氮氧化物作为被强制削减的污染物。《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》规划我国未来能源结构体系为，到2020年一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，同时非化石能源占一次能源消费比重达到15%，煤炭消费比重控制在62%以内。展望“十三五”乃至更长时期，环保将成为我国能源电力行业发展的“硬约束”。
能源革命给电力规划思路带来深刻变革。2014年6月习近平总书记在中央财经领导小组第6次会议上提出能源“四个革命、一个合作”，即推进能源消费、能源供给、能源技术、能源体制四个革命以及全方位加强国际合作的战略构想，标志着我国进入能源生产和消费革命的新时代，将对能源规划特别是电力规划提出更高的要求和期望。在我国资源节约与环境保护双重约束的国情下，过去那种只关注供应侧电力资源，不重视需求侧管理资源的传统规划方法必须彻底改革，否则难以实现“抑制不合理能源消费，坚决控制能源消费总量，加快形成能源节约型社会”的能源消费革命目标。
随着分布式发电、微电网、智能电网、电动汽车、用户储能、需求响应和能源互联网等各种新生事物不断涌现，电力系统正面临由原来的单侧随机性系统过渡为双侧(发电侧、需求侧)随机性系统的深刻变革，电力系统的继电保护、安全稳定等方面面临巨大挑战，电力系统的实时供需平衡难度增大，系统调度的难度增大，也使各类电源规划、电源与电网规划之间的协调难度进一步增大。
“十三五”电力规划必须注意电力系统的这一深刻变革，利用传统化石发电能源的灵活可控等优点来弥补可再生能源发电的随机性、不稳定性等缺陷，实现发电出力的协调可控;同时配合需求侧管理技术和储能技术，使需求侧用电负荷主动配合发电出力，形成相对协调的“双侧可控系统”。电力规划还需要具有技术前瞻性，大力推进与新能源和分布式能源大规模发展相适应的微电网、智能电网、能源互联网等技术的发展，以小微、智能、就地平衡消纳为主要特征的国际电网发展新趋势，尽早解决清洁能源的“弃水、充风、弃光”等问题。
能源体制革命是能源革命的保障，是最为重要和关键的。体制革命对于理顺改革各个相关方的关系，调整各方的相互影响和利益，确保改革的方向和路径通畅具有极其重要的作用。并且体制革命应当是政府主导的整体性顶层设计和体制改革，革命的对象应当是包括政府行政管理及监管体制在内的体制革命，同时还必须包括与之相配套的法律法规的制定。要坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。
全方位加强国际合作将为我国未来能源发展打开新的市场，与资源供应国强化经贸联系，全面深化能源资源外交应当作为我国全球战略的核心，积极推动全球能源互联网建设，实现能源消费高效化、低碳化和清洁化目标。“十三五”电力规划需要制定加强国际合作方面的顶层设计方案，通过市场运作，实现国内电力产业向发展中国家转移。
全面深化改革给电力规划带来深刻影响。党的十八届三中全会对全面深化改革作了顶层设计，明确提出推进经济体制改革必须“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》揭开了深化电力体制改革的序幕。随着电力市场参与主体的多样化以及电力市场交易自由化，要在统一的电力行业规划中均衡各参与主体的利益是十分困难的，因此，在国家层面的电力规划中一定要统一思想，把国家整体能源发展战略作为下一步我国电力行业统筹规划的指导思想，贯穿始终。
“十三五”电力规划亟须解决的几个问题
在电力规划中如何引入市场竞争机制的问题。“十五”电力规划发布以来，“十一五”、“十二五”期间都未发布统一的电力规划。电力系统是一个连续运行系统，其规划与决策天然具有整体性，割裂这种整体性追求局部利益最大化，必然造成重复建设和资源浪费。目前我国电力规划中出现的问题，与电力市场化推进和政府职能转变都是相关联的。随着我国经济体制改革的深化，国有企业改革和电力体制改革的推进，电力市场参与主体将更加多元化，电力市场交易将更加自由化，如何发挥市场的决定性作用和更好地发挥政府的作用，就成为“十三五”电力规划首先要解决的问题。
大规模可再生能源的并网消纳和可持续发展问题。可再生能源的规划尤其是风电和太阳能发电的规划更多地以自然资源论规划，对于究竟电力市场在哪儿，怎么上网、消纳这些问题考虑较少，其发展模式和规划思路不改革，在“十三五”时期将面临更大的挑战。《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》要求“2020年风力发电成本与煤电相当、光伏发电实现用户侧平价上网”，如果新能源企业不将其作为一个硬性的约束条件，还是寄希望继续享受政府电价补贴追求数量扩张，那么，当新能源发展到较大规模后，电价较高、补贴不足、竞争力不强的缺点将会越来越制约其可持续发展。如何促进大规模可再生能源的并网消纳和可持续发展是“十三五”电力规划急需解决的问题。
燃煤发电在新增电源中的定位问题。目前已核准和已发路条火电项目的发电能力已超过“十三五”新增电力需求，如果“十三五”电力规划不对煤电发展进行合理调控，2020年煤电装机可能会超过我国长远所需要的煤电总装机峰值，意味着煤电大规模过剩。煤电是实现“近零排放”之后继续上大容量担任基荷，还是要上具有调峰能力的合适容量的燃煤发电机组来支撑大规模风电和光伏发电多发满发?如何对煤电进行合理调控和准确定位是“十三五”规划需要高度关注的问题。
需求侧资源如何纳入规划的问题。以往的电力规划更多是解决电力资源配置问题，以建电厂和输配电线路等供应侧资源为代表，需求侧用户几乎是被遗忘的市场主体，除了被动接受电力供应外，对电力系统的运行基本上无能为力，在电力规划中更未得到合理体现。在我国资源节约与环境保护双重约束的国情下，应及早变革规划思路，充分考虑需求侧调峰错峰和节能提效潜力，推行电力供应与需求紧密结合的综合资源规划办法。
“十三五”电力规划新思路
改革电力规划机制，逐步引入市场竞争机制。要建立一种“自上而下，集中规划”的政府规划机制，逐步改变现有“自下而上、层层批准”的规划模式。首先，在规划制定环节，由国家能源局直接领导下的国家电力规划研究机构，并充分发挥行业协会、电网企业、大型发电企业以及科研设计院等规划研究力量，制定中长期电力发展战略。在电力中长期战略的指导下编制电力五年规划，把电力规划关注的重点从项目审批逐步转移到对于总量、结构以及布局的优化控制上。要改变“十二五”期间诸多专项电源规划、区域电网规划的碎片化现象，将各类电源规划、电网规划等均纳入电力发展总体规划，突出统筹电源与电网发展，煤电与清洁能源发展，发电与调度，各类电源基地布局与重要电力通道布局。
其次，在规划执行环节，逐步改变电力项目由各企业“跑马圈地”后政府审批的办法，将规划内的电源项目实行公开招标，通过招投标确定项目业主和价格，实际上相当于将电力市场竞争提前到建设环节。电网项目实行备案制，通过市场竞争方式选择投资主体和确定基准(容量)电价，以利于从源头上控制电力系统成本。
创新电力规划方法，实现纵向源—网—荷—储协调优化。电力规划要逐步引入综合资源规划的理念，将电力供应侧和需求侧的各种形式的资源综合成为一个整体进行规划，从而达到整个规划系统的社会总成本最小。以提高需求方终端用电效率所节约的资源同样可以作为供应方替代资源这样一个新理念，使得可供利用的资源显著增加，这样可降低电源、电网新建扩建容量，节省大量供应侧资源投入，能够在保证经济增长水平的前提下，实现对能源消费总量的控制，大大降低环境污染物排放。另一方面，以智能电网技术、能源互联网技术、先进输电技术、需求侧响应技术以及相关储能技术作为支撑，实现电源与电网、电网与用户、电源与用户之间的资源优化配置，即实现纵向“源—网—荷—储”协调优化模式。尤其当未来大规模的间歇性、随机性新能源电力接入电网之后，电力需求侧管理及需求侧响应将成为未来新能源电力系统中重要的可调控资源，其将与传统电源、储能设施一起成为保证电力系统安全稳定运行的重要支撑。
调整电源结构，实现横向多源互补。强化电力统一规划，通过构建高效能源传输平台，利用传统化石能源发电的可调控性、灵活性来弥补清洁能源的间歇性、波动性，实现“横向多能源互补优化”，形成多元化、集中式与分布式相协调、协同互动的电力能源供应体系，克服单一区域、单一类型新能源出力波动。合理安排清洁能源发电与传统燃煤发电的组合优化，基于最大限度利用清洁能源的基本目标来配备燃煤发电机组的调峰容量，实现各能源体之间的相互协调配合，促进清洁能源电力的高效外送和消纳。调整新能源发电发展思路，风电和光伏发电发展应坚持集中与分散相结合原则，近中期优先鼓励分散、分布式开发。根据社会承受力，设定未来若干年可再生能源上网电价标准和补贴规模，并提前向社会公布，通过倒逼机制促进企业的技术进步和优胜劣汰，从而促进新能源产业的可持续发展。
另一方面，协调传统功能电源与调峰电源建设发展，在电力系统加强调峰能力建设和需求侧管理的基础上，“十三五”规划应根据各地具体情况，按照保障发电机组合理利用小时数的原则，在充分挖掘现有机组发电潜力后，再确定新增煤电空间。加快与之配套的辅助服务以及容量市场建设，让燃煤发电从辅助服务市场上“挣大钱”，而在电能市场上充其量只能“挣小钱”，从而平衡电力市场中不同类型、不同功能发电主体的利益，保证我国电力市场健康发展以及电力安全稳定运行。
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